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做好工程项目建设标准编制工作提高民政公共服务设施建设水平
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民政部门的基本职能是履行保障民主、创新社会管理、促进国防建设、强化社会服务。这些职能通过民政部门向社会提供的基本养老服务、城乡社区服务、防灾减灾和灾民生活服务、社会救灾服务、儿童和残疾人福利服务、民间组织服务等来实现,而提供上述服务的重要载体是民政公共服务设施。
近年来,在住房城乡建设部和发展改革委的大力支撑下,民政公共服务设施建设标准编制工作取得了很大成绩。建设标准及标准设计样图已经批准发布11项,报批、送审、在编9项,建设标准体系基本形成。建设标准通过对项目功能、建设规模、设备配置和投资估算等的规定,确保了民政公共服务设施的服务能力和水平。建设标准的落地和应用大大促进了民政公共服务设施建设,保证了服务对象的各项权益,成为提供公共服务、加强社会管理、充分发挥政府投资效益的重要依据和有力保障。通过近些年的标准编制工作实践,大家有以下体会:
    一、正确理解建设标准、准确定位工作方向。
建设标准是规范政府投资基本建设行为的尺度和约束。一项建设标准,就是该类建设项目进行科学决策和合理确定建设水平的全国统一标准,是评估和审批该类建设项目的重要依据。建设标准的目的是加强和规范基础设施建设,提高工程项目决策和建设管理水平,充分发挥投资效益,推进各项事业发展。并要求项目建设必须遵循国家方针政策,从实际需求出发,综合考虑社会经济发展水平,做到规模适宜、功能完善、配置合理、安全经济。它的制定应当体现投资体制改革精神,科学规范政府投资行为,使工程项目的建设水平达到最佳秩序、获得最佳效益。
在建设标准的理解上有以下几点:第一,建设标准规范的是政府投资,在标准定位上应充分结合政府相关政策导向,做到立足现实状况、兼顾发展、适度超前。第二,建设标准作为衡量投资的尺度,各项指标指标应给出确定的取值和计算方式,尽可能减少自由裁量空间。第三,建设标准作为政府投资的约束,应当确定一个合理适度的建设水平,这个建设水平在一般情况下是政府投资的上限,不宜突破。第四,建设标准是不同于国家标准、行业标准等技术性标准的一套标准体系,编写时宜避免同技术标准的重复规定。对建设标准的理解应充分传递给主编单位,以引导编制工作。
    二、合理搭建体系框架、稳步推进体系建设。
一个领域内建设标准编制工作应作为一项系统工程进行设计和开展,结合业务内容和现实需求,合理搭建标准体系框架,然后有序推进、逐步完善。以大家民政领域为例,按照基本公共服务均等化的要求,民政公共服务设施门类繁杂,包含了养老、城乡社区、防灾减灾、社会福利、社会救助、拥军优抚、专项社会事务和基本殡葬等多个种类。2006年,在住房城乡建设部标准定额司的引导下,大家经反复统筹研究,编报了《民政基础设施项目建设标准制订计划》,将建设标准分为福利类、救助类、殡葬类、优抚类和社区类五方面,共19个标准,初步搭建了民政公共服务设施建设标准框架体系。2011年,大家又对系统内设施建设情况进行全面调研,形成《民政公共服务设施建设调研报告》,进一步全面掌握需求,摸清了存在问题,为标准体系的继续完善奠定了基础。
截至目前,在养老、城乡社区、防灾减灾、社会福利、社会救助、拥军优抚、专项社会事务和基本殡葬等方面均有建设标准已颁布或编制中。下一步,大家也将继续开展民政公共服务设施分类研究,适时清理已颁布建设标准,不断完善标准体系。
    三、深入开展调查研究、及时理清编制思路。
作为全国性标准,建设标准的制定不仅要立足实际,还要有一定的前瞻性,不但要充分考虑项目建设的功能定位和规模分类等问题,还要兼顾地区之间的差异和普适性。为此,编制过程中,大家一方面深入开展实地调研,分类考察东、南、西、北、中部多省的民政公共服务设施,另一方面,在全国范围内进行问卷调查,在更广的范围内进行情况收集工作。通过实地调研和问卷调查,对设施建设现状和经验教训有了全面认识,对服务对象、功能定位、建设内容、功能用房、基本装备等主要问题有了全面掌握,理清了思路,明确了方向,原则、思路、核心、难点等问题得以准确把握。比如《老年养护院建设标准》和《社区老年人日间照料中心建设标准》针对失能老年人的护理特点,在功能用房指标和设施设备上均作了充分考虑,强化了护理和医疗条件,并注重了对老年人的精神籍慰。《流浪乞讨人员救助管理站建设标准》根据受助者的特点及需要,按照分类救助、分类管理、分类处置的要求进行居室设置,特别体现了的对未成年人及智障、残障等特殊受助人员的考虑。要特别感谢住房城乡建设部的评审专家们多次参与了大家的调研活动,对编制工作给予了重要引导,让大家少走了很多弯路。
大家深刻体会到,充分调查研究是标准编制过程中一个非常重要的基础性工作,只有进行广泛而深入的调研,摸清现状、明确方向,标准编制才能做到科学、合理、实用。
    四、严格遵循编制程序、充分吸纳各方意见。
建设标准编制是一项复杂而系统的工作,涉及的内容广、环节多,在编制过程中,大家严格遵循编制原则,按照《工程项目建设标准编制程序规定》和《工程项目建设标准编写规定》的要求,在立项、前期准备、起草、审查、批准发布等关键环节认真研究、扎实推进,以严格的程序和严谨的作风来确保建设标准的编制质量。同时,大家注意及时与相关部门进行沟通,虚心听取各方面意见,加强横向联系,博采众长。编制过程中,大家及时将编制方案和阶段编制成果向住房城乡建设部汇报,并在第一时间交换意见、完善成果。大家同民政业务司局保持长期良性互动,并会同主编单位共同探讨标准定位和关键指标等,确保编制工作沿着正确的政策导向而行。在编制工作的各个关键环节,邀请各方面专家召开编制工作会议、进行实地调研等,就编制过程中的难点、重点和疑点问题深入讨论、把关,进一步明确概念、理顺思路。在征求意见稿阶段,通过住房城乡建设部、发展改革委、民政部的渠道,广泛征求各地建设、规划、发展改革等相关部门及民政系统的意见,对反馈意见认真进行梳理和吸取。
正是由于严格遵守编制程序,在标准编制的每一个环节及时研究各类难点问题,充分吸纳各方意见,每一步工作才能开展得有针对性,前期工作中出现的一些偏差才能得到及时地纠正,编制工作才能有条不紊地顺利开展。
    五、加强编制队伍建设、强化编制过程管控。
建设标准的编制工作,既需要基础的建设领域理论,还涉及所属行业的政策法规和专业常识,因此,在发挥系统合力、组织相关业务主管部门全力支撑配合的基础上,大家充分考虑融合社会技术力量,认真遴选标准主编单位。大家结合民政公共服务设施工程项目建设标准的不同特点,结合备选单位的相关业绩,充分考虑主编单位对民政业务是否熟悉、编制组中各类专业人才是否齐全、是否具有国家标准的编写经验等因素,择优选择最有专业优势的队伍作为主编单位。近年来,大家的编制队伍包含了中国老龄科学研究中心、东南大学建筑学院、中国建筑标准设计研究院、中元国际(上海)工程设计研究院、国贸工程设计研究院等多家知名科研机构、设计院和院校。可以说,主编单位的专业优势不仅大大提高了标准编制的效率,还有力确保了标准编制的质量,是标准编制工作优质高效完成不可或缺的条件。同时,根据住房城乡建设部的要求,建设标准编制工作从启动到完成报批的时间约为一年半,时间十分紧张,为确保编制工作顺利推进,大家对各编制节点加强进度管控,要求各主编单位提供编制工作的具体时间表,并严格按照计划安排实行,取得良好效果。
    六、加强标准宣贯普及、规范基础设施建设。
建设标准作用的发挥在于得到广泛应用,大家也注意到“重编制、轻应用”的现象一定程度上存在,建设标准的效益未得到充分发挥。为确保各项建设标准能落地开花,近些年来,大家逐步加大建设标准的宣贯力度,每一项建设标准颁布后,大家都及时开展宣贯工作,通过正式行文转发、组织专门的建设标准宣贯培训以及利用其他与项目建设管理相关的会议、培训机会,大家要求各省、区、市的民政厅局在充分理解和认真学习建设标准的基础上,负责对本辖区内建设标准的应用进行宣贯和引导,确保系统内相关建设单位能够了解、掌握标准,在项目建设中能用、会用。在组织实施相关设施建设时,严格遵照标准实行,狠抓落实。项目申报阶段严格按照标准规定确定规模和功能布局,对申报项目严格把关,不符合标准规定要求的不上报;在项目建设阶段加强监督检查,不符合标准规定的坚决予以制止和更正;在项目建成后,严格按照标准规定验收,对未能实行标准的,要求依照标准予以整改。同时,要求各地加强与发改、规划、建设、国土等相关主管部门沟通,扩大标准知悉度,切实发挥建设标准在项目实施过程中的引导性作用,确保国家投资发挥效益。为加强建设标准的落实,大家把建设标准的贯彻情况作为对中央补助地方规划项目实施评估、检查中的重要内容,将建设标准的贯彻情况与规划项目投资安排挂钩。
 
回顾民政公共服务设施工程项目建设标准的编制工作,大家深刻体会到,一项建设标准的顺利颁布施行,离不开住房城乡建设部、发展改革委等主管部门的引导和支撑,离不开各界专家、学者的鼎力相助,离不开各级政府相关部门的关心帮助,也离不开民政系统各级基层单位的大力配合和参与。在今后的工作中,大家会在已有成绩基础上,认真总结经验教训,继续抓紧完善民政公共服务设施建设标准框架体系,把工程建设标准看得更重、推得更广、抓得更实,切实加强民政公共服务设施建设的科学性、规范性、经济性,为充分发挥民政在社会建设中的骨干作用创造良好条件。

 文 | 缪丽   民政部规划财务司
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